“朕即位以来所为狂悖，使天下愁苦，不可追悔，至今事有伤害百姓，靡费天下者，悉罢之。”
——汉武帝《轮台罪己诏》
在后世，桑弘羊是一个评价极端两极化的人物，有人赞之为“兴利之臣”，是中国历史上最杰出的理财大师，也有人斥之为“乱国酷吏”，连提到他的名字都会口臭三日。
桑弘羊出生于洛阳城里的一个商人家庭，自幼善于心算，是一个算术天才。考据者认为，他十三岁时靠“入羊为郎”的办法，进皇宫充当“侍中”，此后六十多年间，一直身处内廷之中，从未须臾离开，几乎参与了武帝时期的所有经济决策。正是在武帝和他的共同谋略之下，中国从此形成了一套完备的、基础于中央集权之上的经济治理模式。桑弘羊的经济思想与管仲、商鞅等人一脉相承，所不同的是，管、商两人治理的齐、秦都不过是人口百万的诸侯之国，桑弘羊操盘一个空前的帝国――武帝时全国人口已达5000万，其难度显然更大，情况也更为复杂，所以他的经济思想显得更加的系统，制度安排更加的缜密。
自武帝亲政之后，国家支出大幅增加，要解决财政问题，势必需增加税赋收入，可是当时农民的赋税徭役已非常沉重，据《汉书》和《盐铁论》的记载，从十多岁的少年到六十多岁的老人都必须服役，已到了无以复加的地步。所以，必须另思新途，既不增加农民负担，又能提高国家收入能力，于是，通过实行国营化政策以获取专营收入，成了必然之选择。总体而言，武帝和桑弘羊从产业、流通、税收和货币四个方面，推行了严密的整体配套体制改革，打造出一个高效、严酷的国营经济体系。
就产业改革而言，首要之举，当然就是从利益最为丰厚的地方切割下去，于是，三个最重要的制造业――铸钱、煮盐和冶铁相继被国营化。
为了改变私人铸钱的现状，汉武帝从登基的第一年起，就进行了币值改革，在执政期间先后改了六次。公元前119年，颁布“盗铸金钱者死罪令”，从此杜绝了民间铸钱的陈俗。第二年，废旧币，改铸五铢钱，这种小铜钱外圆内方，象征着天地乾坤，在下面用篆字铸出“五铢“二字，从而奠定了中国铜钱的孔方格式。五铢钱形制规整，重量标准，铸造精良，前后沿用了740年，直到唐代才被废止，是中国历史上铸行数量最多、时间最长、也最为成功的长寿钱，后世便把金钱俗称为“孔方兄”。
与杜绝民间铸钱相比，对盐铁两业的国营化回收，难度要大得多。历七十年的“文景之治”，民间在盐铁两业所集聚的财富已经非常庞大，并且结成了盘根错节的利益关系，如何将之收归国有，是一个很有技巧的事情。汉武帝想出的办法十分高妙，他发出了一张特别的委任令：任命两位大商人——大盐商东郭咸阳和大冶铁商孔仅――为大农盐铁丞，主管全国的盐铁官营事务，内廷出身的桑弘羊协助他们的工作。
这一任命颇有“以商治商”的意味，东郭咸阳和孔仅深谙盐铁牟利的奥妙所在，自可以提出精准的策略。公元前117年，两位大农盐铁丞上呈了具体的方案，在盐业上，实行的是管仲当年用过的办法：招募民众煮盐，而由官府专卖。民众向官府申请注册成盐户，煮盐费用全部由盐户负担，官府提供煮盐的铁锅――“牢盆”，煮成之盐完全由官府收购。铁业，则完全由官府彻底垄断，按规定，凡产铁的郡里均设置铁官，即便是不产铁的郡里也要在县一级设置小铁官，铁的冶炼和铁器的制作与销售，一律由铁官负责。这一法令颁布后，民间不得再擅自煮盐冶铁，更不得私自贩卖，违令者，要在左脚戴上六斤铁锁，并没收其器物。
这一法令中特别值得提出的是铁业的国营垄断政策。它与管仲当年的办法有所不同，政府不但垄断了销售和定价权，更直接进入到了制造的环节。真正意义上的国营企业其实是从这里开始的。
东郭咸阳和孔仅提出的专营政策，在当时的朝廷之上，引起了巨大的争议，反对之声喧嚣而起，几乎到了不绝于耳的地步，所谓“沮事之议，不可胜听”。但汉武帝力排众议，批准此案。其后三年，政策的成效就呈现了出来，武帝南征两粤，并平定四川一带的民众叛乱，花费大量军饷，全部靠的是盐铁专营提供的收入。也因此，孔仅任职不到三年就被提升为主管全国财政事务的大农令，东郭咸阳的名字在史书中不再出现，很可能已因病去世。
然而接下来就出现了新的情况。在实施盐铁专营的过程中，孔仅等人利用主持之便，在制造和专卖环节上安插了自己的亲信，上下其手，从中牟利，出现了吏治混乱的局面，盐铁官不是通过选拔任命的，大多是由商人出任。国营经济的官商化及权贵化特征似乎是与生俱来的。同时，国营化的低效率和低质量弊端也清晰地呈现了出来，各地铁官监造出来的铁器质量恶劣，而且非常的昂贵，还强令民众购买，导致怨声载道。孔仅就会同御史大夫卜式一起上书，表达了对专营制度的不满。
武帝很不高兴，就断然把孔仅撤换掉了。接替孔仅的两任官员――客和张成，都不能让武帝满意。公元前110年，45岁的桑弘羊升任治粟都尉兼领大农令。
从青年时期就在武帝身边行走的桑弘羊成了专营政策最忠实的执行者，在出任大农令之后，他增设大农部丞数十人对郡国盐铁官分别予以整顿，并增加了设置盐铁官的地区，使得帝国之内的盐业管理机构达到三十五处，铁业管理机构则多达48处，这一管理体系日后不断修补、完善，一直运转了一千多年。
在桑弘羊的治理下，盐铁专营的成效非常之大，起到了生产规模迅速扩大、技术出现重大突破、中央财政收入大大提高以及沉重打击了地方势力等多重效用。
首先，在政府投资的驱动下，生产规模得到了空前的放大――这是所有国营事业的共通之处。许慎的《说文解字·盐》中描述，“河东盐池，袤五十一里，广七里，周百六十里。”这当然是非常大的规模了，非私人事业所能及。据当代史家陈直等人的研究，汉初从事冶铁业的人员起码在五万人以上，每处铁官则平均多达一千人，在官营之前，国内最大的私营铁器商的人员规模亦不过如此。据南阳瓦房庄汉代冶铁遗址的发掘，其总面积达到了12万平方米，在三千平方米的已发掘区域，就找到了三个铸造区和一个炼钢锻造区，发现熔铁炉7座、炒钢炉数座，还有烘范窑残迹和大量耐火砖、铁渣等等。
在主持专营事务过程中，桑弘羊已经非常清晰地意识到，由政府投资的国营事业在规模化生产上比私人企业大很多，他说，“政府把工匠召集起来开展生产，要钱有钱，要器具有器具。如果让私人来经营，难免格局不大，产品质量参次不齐，现在由政府统管盐铁事务，统一用途，平衡价格，官员们设立制度，工匠们各尽其职，自然就能生产出上好的商品来。”在经济思想史上，这是第一段论述规模化生产优势的文字。
因为有了规模化的经营，西汉的冶铁技术也得到了极大的改进和推广。杨宽在《中国古代冶铁技术发展史》一书中对此有详尽的描述，比如铸铁柔化处理技术和炼钢技术，在西汉初年还很不普及，但官营冶铁后却得到了迅速推广，工艺也更为成熟。在当时的世界范围内，汉人的铁器制造技术是最为高超的，远非周边少数民族可以相比拟，《前汉书》记载，匈奴与汉军作战，需要用五人才能抵挡一个汉军，主要的原因正是，铁制兵器上的技术落后。汉武帝之所以能够开疆拓土，无往不利，这也是重要的原因之一。
盐铁专营对国家财政收入的贡献当然是最大的。据计算，当时每人每月平均食盐在三升左右，以全国人口五千万计，是一个庞大而稳定的需求市场，宋代司马光在《资治通鉴》中认为，盐的专营利益非常之大，估计占到了财政收入的一半。自此，朝廷又出现了“用饶足”的景象。
盐铁专营的最后一个成效，则是全面地打击了地方割据力量，在经济上大大地保障了中央集权的重新形成。在管仲、商鞅之时，实施专营的目的只是为了增加收入，提振国力，而到武帝时期，则显然不仅于此。盐铁专营后，拥有上千人规模的私营生产企业不复存在，商贾豪强的隐患去除大半，而地方诸侯则被剥夺了最大的收入来源，与中央对抗的力量自然锐减。《史记·酷吏传》中记载了一则故事，赵国的冶铁业很发达，赵王多次投诉中央委派下来的铁官，张汤把他顶了回去，致使赵王对他颇是怨恨。这便是地方诸侯与中央争夺冶铁权的一个佐证。坚决执行专营政策的桑弘羊也自觉地意识到了这一点，他说，“由中央政府把盐铁专营起来，不仅仅是为了利益，还为了重归农本政策，抑制商人，拆散朋党，杜绝兼并之路。”
除了控制住最为关键的盐铁产业之外，桑弘羊还创造性地对另外一个高营利性产业――流通产业进行了国有化改造，其手段有二，一曰“均输”，就是统购统销，一曰“平准”，就是物价管制。
根据汉律，郡国都必须向朝廷贡纳当地的土特产，由于交通不便，这些贡品的运输成本很高，而且采购、保存十分烦杂，甚至存在各地商贾乘机哄抬物价的情况。桑弘羊就提出了均输的办法，规定所有贡品均按照当地市价，由政府统一采购，然后由官办的运输机构再运往其他不出产此类物品的地区高价出售。桑弘羊在大农丞之下设立均输令，各地设均输官，建立起一个由中央统一管理的国营商业网络。
在大力推广均输法的同时，桑弘羊配套采取了一项新的物价管理措施，是为平准法。就是由国家来控制全国的物资和买卖，以平衡物价，它与均输相辅相成，成为中央政府控制市场、从流通领域获取利益的重要工具。史家吴慧在《中国商业史》中具体解读说，平准是“坐贾”的性质，是在物价波动时来调节商品的贵贱，购销差价较小；均输是“行商”性质，在地区之间调剂物资余缺，较大的地区差价是其获得巨额利润的主要来源。两者，一是管理零售市场，一是掌握批发环节，内容有所不同，但两者又是互相配合的。平准要靠均输来提供货源，均输而得的商品要通过平准在市场出售。平准等于均输的总经理处。均输、平准构成国营商业的统一体系。由吴慧的解读可见，均输与平准，其功能等同于物资部和物价委员会，是一种非常典型的计划经济运作模式，1949年之后，陈云等人在中国构筑的国营商业模式与此完全类似。
这一国营商业体系的建成，使得中央政府控制了全国的物资流通，其成效在很短的时间内就快速地呈现出来。史载，在一年时间里，两大中央粮库――太仓和甘泉仓就装满了粮食，连边疆的粮仓也有了余粮，通过均输所值得获得的赢余就有五百万匹帛。这一制度使得中央财政收入大增，连司马迁也不得不给出了一个著名的评论，“民不益赋而天下用饶”――老百姓没有增加交税，而财政则变得无比充沛。
均输与平准的推行，同时起到了另外一个作用，那就是把民间流通商人及官僚、贵族的经商途径几乎完全堵死，桑弘羊自己在阐述推行平准制度的必要性时便说，它的目的之一就是让商贾从商品买卖中无从得利。从各类史书中也可清晰地看到，自从推行均输和平准之后，再也找不到大贩运商的记载，师史、刀闲及南阳孔氏等家族都相继衰竭。
如果说，盐铁专营和均输、平准二法使得国家有力地控制了重要的产业经济，那么另外一个法令则让全国的中产阶层全数破产了。